นิยามและความคิดทั่วไปเกี่ยวกับ SLAPPs
การดำเนินคดีเชิงยุทธศาสตร์เพื่อต่อต้านการมีส่วนร่วมของสาธารณะ (Strategic Lawsuit Against Public Participation) หรือ SLAPPs เป็นรูปแบบหนึ่งของการคุกคามโดยการใช้กระบวนการยุติธรรมเป็นเครื่องมือ (Judicial Harassment) โดยมุ่งคุกคามเฉพาะเจาะจงไปที่การมีส่วนร่วมสาธารณะหรือการใช้สิทธิทางการเมืองของประชาชน มุ่งก่อให้เกิดความเสียหายหรือคุกคามต่อเสรีภาพในการพูด การแสดงความคิดเห็น หรือการถกเถียงอย่างสร้างสรรค์ โดยมีเป้าหมายเป็นผู้ที่สื่อสารความคิดเห็น (communication) ที่จะมีอิทธิพลต่อการดำเนินการของรัฐบาล (government proceeding) ในประเด็นสำคัญเกี่ยวกับประโยชน์สาธารณะหรือประเด็นที่มีนัยสำคัญทางสังคม
Penelope Canan ผู้ช่วยศาสตราจารย์ทางสังคมวิทยา และ George Pring ศาสตราจารย์ทางกฎหมาย แห่งมหาวิทยาลัยเดนเวอร์ สหรัฐอเมริกา ผู้ทำการศึกษาเรื่องนี้อย่างเป็นระบบ ได้อธิบายในหนังสือเรื่อง SLAPPs: Getting Sued for Speaking Out ที่ตีพิมพ์ในปี ค.ศ. 1996 ว่า การฟ้องคดีลักษณะ SLAPPs นี้ ส่วนใหญ่เป็นไปเพื่อการข่มขู่ มุ่งตอบโต้ หรือฟ้องเพื่อหยุดพฤติกรรมเฉพาะ ลงโทษการพูด หรือต่อต้านกิจกรรมทางการเมือง และคดีจำนวนมากมีลักษณะเป็นยุทธศาสตร์ ไม่ใช่เพียงแค่ยุทธวิธี
ดังนั้น โจทก์หรือผู้ฟ้องคดีในลักษณะ SLAPPs ไม่ได้ต้องการแสวงหาความยุติธรรมอันเป็นสาระสำคัญ (substantial merit) ไม่ได้คาดหวังถึงผลของคดีว่าจะชนะคดีหรือไม่ แต่มีเป้าหมายเพียงเพื่อข่มขู่ปิดปาก หรือกลั่นแกล้งฝ่ายตรงข้าม ด้วยการดูดทรัพยากรของกลุ่มเป้าหมาย บังคับให้พวกเขาใช้จ่ายเงินเพื่อต่อสู้คดีที่ไม่มีมูล ลดทอนประสิทธิภาพในการทำงานและการทำกิจกรรม เวลา และกำลังใจของกลุ่มผู้ถูกฟ้อง จนผู้ถูกฟ้องอ่อนแรงและในที่สุดก็หยุดวิพากษ์วิจารณ์หรือคัดค้านไป
คดี SLAPPs ไม่เพียงแต่หยุดยั้งหรือลงโทษกิจกรรมการมีส่วนร่วมสาธารณะที่ทำมาแล้วเท่านั้น แต่ยังสร้างความกลัว (chilling effect) ความท้อใจที่จะทำกิจกรรมหรือการมีส่วนร่วมสาธารณะในอนาคตอีกด้วย ดังนั้น แม้สุดท้ายผู้ฟ้องคดีจะไม่ได้รับชัยชัยชนะในศาล แต่ก็อาจบรรลุเป้าหมายแล้ว หากผู้ถูกฟ้องหยุดวิพากษ์วิจารณ์ไป
การฟ้องคดี SLAPPs มักใช้กลยุทธ์หลายอย่างในการสร้างความกลัว ลดทอนทรัพยากรและกำลังใจของผู้ถูกฟ้อง รวมถึงการเรียกร้องค่าเสียหายในจำนวนที่สูง การใช้ข้อกล่าวหาที่ออกแบบมาเพื่อทำลายนักเคลื่อนไหวหรือองค์กรภาคประชาสังคมที่ใช้เสรีภาพในการพูด การแสดงออก การชุมนุมอย่างสงบ ทั้งนี้ สภาพแวดล้อมของประเทศใดจะที่เอื้อให้เกิด SLAPPs มากหรือน้อยนั้น ขึ้นอยู่กับหลายปัจจัย เช่น ค่าใช้จ่ายทางกฎหมายที่มีราคาแพง ซึ่งรวมถึงการให้ความช่วยเหลือทางกฎหมายที่มีอยู่ ความยืดหยุ่นของกฎหมายที่เกี่ยวกับการพูด (โดยเฉพาะการหมิ่นประมาท) และมาตรการการป้องกันที่มีอยู่ (เช่นกฎเกณฑ์ต่อต้าน SLAPP หรือการกำหนดความรับผิดชอบในค่าใช้จ่ายต่อการใช้กระบวนการที่ไม่เหมาะสม) เป็นต้น
กล่าวโดยสรุป คดี SLAPPs คือการดำเนินคดีที่มีลักษณะเป็นยุทธศาสตร์ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อหยุด ลงโทษ หรือการต่อต้านการใช้สิทธิทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นเสรีภาพในการพูด การร้องเรียน เสรีภาพในการแสดงออก (freedom of expression) ในการชุมนุม (freedom of assembly) และการสมาคม (freedom of association) เกี่ยวกับประเด็นสาธารณะ โดยผู้ฟ้องคดีไม่ได้มุ่งเอาชนะ แต่มุ่งลดทอนทรัพยากร และข่มขู่ให้ผู้ถูกฟ้องยอมยุติบทบาท
คดีแบบใดที่เข้าข่ายเป็น SLAPPs
Canan และ Pring ได้ใช้หลักเกณฑ์ 4 ประการ เพื่อคัดเลือกกรณีศึกษาในงานวิจัยของเขา ได้แก่
1. เป็นการฟ้องคดีแพ่ง รวมถึงการฟ้องแย้ง หรือการร้องสอด (สำหรับค่าเสียหายเป็นเงินและ/หรือคำสั่งห้าม)
2. ยื่นฟ้องต่อบุคคลหรือกลุ่มบุคคลนอกภาครัฐ (non-governmental individuals or groups)
3. เพราะการสื่อสารของพวกเขาที่ทำขึ้นเพื่อให้เกิดอิทธิพลต่อการดำเนินการหรือผลลัพธ์ทางรัฐบาล (government action or outcome)
4. เกี่ยวกับประเด็นสาธารณะหรือประเด็นที่มีความสำคัญทางสังคม (public interest/concern or social significance)
อย่างไรก็ดี เมื่อแนวคิด SLAPPs ถูกนำมาใช้เพิ่มมาขึ้นในหลายมลรัฐของสหรัฐอเมริกาเองหรือประเทศอื่นๆ ปรากฎการณ์ของการฟ้องคดี SLAPPs จึงไม่ได้เพียงความผิดทางแพ่ง เท่านั้น แต่หมายรวมถึงความผิดในทางอาญา และความผิดทางปกครอง เช่น ประเทศฟิลิปปินส์ กำหนดขอบเขตนิยามของคำว่า “SLAPPs” ครอบคลุมถึงทั้งการดำเนินคดีไม่ว่าจะเป็นทางแพ่ง ทางอาญา หรือทางปกครอง เป็นต้น
การกำหนดขอบเขตหรือนิยามว่าคดีแบบใดเข้าข่ายเป็น SLAPPs จึงขึ้นอยู่กับบริบทของแต่ละพื้นที่ โดยในสหรัฐอเมริกา ซึ่งถือเป็นต้นกำเนิดของกฎหมาย Anti SLAPPs ในบางมลรัฐก็กำหนดขอบเขตไว้แคบ บางมลรัฐก็อิงตามแนวทางที่ Canan และ Pring ที่เสนอไว้ และบางมลรัฐก็กำหนดขอบเขตนิยามของคดี SLAPPs ไว้กว้าง ให้การคุ้มครองการดำเนินการที่เกี่ยวกับประเด็นสาธารณะทั้งหมด ไม่จำจัดเฉพาะการสื่อสารที่มีวัตถุประสงค์ต่อการกระทำของรัฐบาล การตัดสินใจหรือผลลัพธ์ของรัฐบาลเท่านั้น (ดูรายละเอียดในบทที่ 3)
ดังนั้น เพื่อความเข้าใจและง่ายต่อการเลือกคดี SLAPPs มาเป็นกรณีศึกษาในรายงานชิ้นนี้ จึงขอกำหนดนิยามของ SLAPPs ว่าหมาย การฟ้องคดีเพื่อคุกคามการใช้สิทธิภายใต้การคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับประเด็นประโยชน์สาธารณะ หรือการดำเนินการอื่นใดเพื่อสนับสนุนการใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับประเด็นสาธารณะหรือประเด็นประโยชน์สาธารณะ
อย่างไรก็ดี ผู้ฟ้องคดี SLAPPs มักจะไม่ระบุออกมาตรงๆว่าคดีที่ฟ้องนั้นเป็น SLAPPs หรือเป็นการฟ้องเพราะการใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญ แต่จะอำพรางลักษณะที่แท้จริงของคดีไว้ โดยนำเสนอว่าเป็นเรื่องส่วนบุคคลและกฎหมาย ไม่ใช่เรื่องสาธารณะหรือการเมือง ในคำฟ้องของโจทก์ มักจะใช้ความผิดทางกฎหมายฐานใดฐานหนึ่งเพื่ออำพรางวัตถุประสงค์ที่แท้จริงไว้ ไม่ว่าจะเป็นหมิ่นประมาท ยุยงปลุกปั่น การละเมิดอำนาจศาล ลักทรัพย์ บุกรุก ทำให้เสียทรัพย์ เป็นต้น
ดังนั้น จึงยากพอสมควรที่จะแยกแยะความแตกต่างระหว่างคดี SLAPPs กับคดีความที่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการใช้สิทธิโดยสุจริต แต่สามารถพิจารณาได้จากข้อแนะนำเบื้องต้น ซึ่งจะช่วยระบุว่าคดีนั้นเป็น SLAPPs หรือไม่ อาทิ การกระทำที่ถูกกล่าวหาว่า เป็นการกระที่ได้รับการคุ้มครองภายใต้รัฐธรรมนูญหรือไม่? ผู้ถูกฟ้องเป็นกลุ่มหรือประชาชนที่กระตือรือร้นทางการเมืองและการมีส่วนร่วมสาธารณะหรือไม่? มีความพยายามในการใช้ประโยชน์จากความได้เปรียบทางเศรษฐกิจหรืออำนาจรัฐเพื่อกดดันจำเลยหรือไม่? ผู้ฟ้องคดีมีประวัติการดำเนินคดีตามกฎหมายเพื่อข่มขู่นักวิจารณ์หรือนักเคลื่อนไหวหรือไม่? มีการเรียกร้องค่าเสียหายในจำนวนที่สูงเกินจริง ไม่ได้สัดส่วนกับความเสียหายจริงที่เกิดขึ้นหรือไม่? ผู้ฟ้องไม่ได้ให้หลักฐานที่แท้จริงมาแสดงว่าผู้ถูกฟ้องมีส่วนร่วมในการกระทำความผิด ผู้ฟ้องคดีมีความพยายามประวิงเวลาต่อสู้คดีออกไปให้นานที่สุดเท่าที่เป็นไปได้หรือไม่?
ทำไมจึงต้องให้ความสำคัญกับคดี SLAPPs
เมื่อประชาชนสื่อสารมุมมองเกี่ยวกับประเด็นสาธารณะในรูปแบบต่าง ๆไม่ว่าจะเป็นการแสดงความคิดเห็นในเวทีรับฟังความคิดเห็น การเผยแพร่รายงานการตรวจสอบ การชุมนุม การให้สัมภาษณ์สื่อมวลชนหรือแม้แต่โพสต์แสดงความคิดเห็นในเฟสบุ๊ค ซึ่งเป็นการใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ แต่เมื่อการกระทำดังกล่าวเป็นการคัดค้านผลประโยชน์หรือโครงการหรือการตรวจสอบบริษัท หน่วยงานรัฐ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก็เสี่ยงที่จะนำไปสู่การร้องทุกข์กล่าวโทษหรือยื่นฟ้องผู้ที่สื่อสารมุมมองดังกล่าวได้และเมื่อมีการฟ้องคดี SLAPPs จะมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงใน 3 เรื่องสำคัญ คือ
1. การแปลงข้อพิพาท (dispute transformation) จากข้อโต้แย้งทางการเมืองไปสู่ข้อโต้แย้งทางกฎหมาย โดยการทำให้การใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญของผู้ถูกฟ้องกลายเป็นเรื่องการกระทำที่ฝ่าฝืนกฎหมาย เช่น การทำให้การแสดงความคิดเห็นกลายเป็นการหมิ่นประมาท การทำให้การชุมนุมกลายเป็นการบุกรุกหรือก่อความวุ่นวายในบ้านเมือง เป็นต้น
2. การแปลงเวทีการต่อสู้ (forum transformation) จากเวทีสาธารณะ ซึ่งสามารถแก้ปัญหาด้วยการตัดสินใจทางการเมือง ไปสู่เวทีของกระบวนการยุติธรรมหรือศาลที่ใช้เทคนิคทางกฎหมายในการแก้ไขปัญหา
3. การแปลงประเด็น (issue transformation) จากเป็นความเสียหายที่กระทบต่อสาธารณะไปเป็นเพียงความเสียหายต่อส่วนตัวของผู้ฟ้องคดี
คดี SLAPPs จึงมีลักษณะแตกต่างจากคดีสามัญทั่วไป กล่าวคือ ผู้ฟ้องคดี SLAPPs ไม่ได้ฟ้องคดี เพื่อเป้าหมายในการแสวงหาความยุติธรรม ผู้ฟ้องไม่ได้คาดหวังผลของคดีว่าจะชนะคดี แต่ต้องการใช้ศาลเพื่อประโยชน์ในการข่มขู่ กลั่นแกล้ง ลดทอนทรัพยากรของผู้ถูกฟ้อง บังคับให้ผู้ถูกฟ้องใช้จ่ายเงินเพื่อต่อสู้คดีที่ไม่มีมูล สร้างความกดดันทางอารมณ์ รวมทั้งมุ่งหวังที่จะลดทอนประสิทธิภาพในการทำงาน การทำกิจกรรม การเคลื่อนไหวหรือต่อสู้เรียกร้อง ตลอดจนพร่าเลือนเวลา และกำลังใจของกลุ่มผู้ถูกฟ้อง จนผู้ถูกฟ้องอ่อนแรงและหยุดวิพากษ์วิจารณ์หรือคัดค้านในเรื่องนั้น
คดี SLAPP ส่งผลลดทอนการใช้สิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญของประชาชน โดยเฉพาะเสรีภาพในการแสดงออก แสดงความคิดเห็น การชุมนุมโดยสงบ การสมาคม และสิทธิในการร้องทุกข์ต่อรัฐบาล ซึ่งการใช้สิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ การมีส่วนร่วมในประเด็นสาธารณะ และข้อมูลจากประชาชน มีความสำคัญต่อการดำเนินงานที่มีประสิทธิภาพของรัฐบาล
คดี SLAPPs มักถูกยกฟ้อง เพราะไม่มีมูลหรือขัดต่อรัฐธรรมนูญ ทว่าก่อนหน้านั้น จำเลยจะต้องเสียค่าใช้จ่าย เผชิญการคุกคาม พบกับอุปสรรคต่างๆในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม ทำให้เกิดบรรยากาศแห่งความกลัวและยับยั้งประชาชนจากการใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญในประเด็นสาธารณะ ทำให้การดำเนินกิจกรรมหยุดชะงักลง ทำให้ผู้ถูกฟ้องและคนอื่น ๆ ถอยห่างหรือไม่เข้าไปมีส่วนร่วมในทางการเมืองหรือสาธารณะอีก ดังนั้น จึงควรหลีกเลี่ยงการฟ้องคดี SLAPPs ตั้งแต่เริ่มแรกหากเป็นไปได้
คดี SLAPPs ไม่เพียงแต่ทำหยุดยั้งหรือคุกคามการมีส่วนร่วมสาธารณะที่กำลังดำเนินอยู่เท่านั้น แต่เป็นการขยายความกลัวและการคุกคามไปสู่การทำกิจกรรมหรือการมีส่วนร่วมสาธารณะที่จะเกิดขึ้นในอนาคตด้วย ซึ่งในระยะยาวย่อมส่งผลเสียต่อระบอบประชาธิปไตย เพราะจะทำให้ประชาชนไม่กล้าที่จะใช้สิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญในการเข้ามามีส่วนร่วมสาธารณะ ดังเช่นที่ในรายงานของผู้รายงานพิเศษเกี่ยวกับสถานการณ์ของผู้พิทักษ์สิทธิมนุษยชนเมื่อปี 2556 ก็ได้ระบุถึงความกังวลดังกล่าวว่าการใช้บทบัญญัติทางกฎหมายและการบริหาร หรือการใช้กระบวนการยุติธรรมในทางที่ผิด เพื่อทำให้เป็นอาชญากรรมและการตีตรากิจกรรมของผู้พิทักษ์สิทธิมนุษยชน ไม่เพียงแต่เป็นอันตรายต่อความมั่นคงทางกายภาพและบ่อนทำลายการทำงานของผู้พิทักษ์สิทธิมนุษยชนเท่านั้น แต่ยังสร้างบรรยากาศแห่งความหวาดกลัวและส่งข้อความในเชิงการข่มขู่ต่อสังคมโดยรวมด้วย