ความเหลื่อมล้ำในกระบวนการยุติธรรมเป็นปัญหาเรื้อรังมานาน จะด้วยฐานะความยากจน หรือความไม่มีความรู้ก็ดี ทำให้ประชาชนไม่อาจเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้อย่างมีประสิทธิภาพ มีผลทำให้เกิดช่องว่างทางสังคมที่ห่างอยู่แล้ว ให้ดูห่างยิ่งขึ้น จนกลายเป็นเรื่องชินชาของสังคม ด้วยเหตุนี้จึงเกิดหน่วยงานของภาครัฐ มีชื่อว่า “กองทุนยุติธรรม” ซึ่งดูจะมาพร้อมกับสโลแกน ลดความเหลื่อมล้ำ เข้าถึงกระบวนการยุติธรรม อย่างเสมอภาคเท่าเทียมกัน
กองทุนยุติธรรม ตั้งขึ้นเพื่อช่วยเหลือโจทก์/จำเลย ในการดำเนินคดี เช่น ค่าเดินทาง ค่าทนายความ, การขอปล่อยชั่วคราวผู้ต้องหาหรือจำเลย, การช่วยเหลือประชาชนผู้ถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนหรือผู้ได้รับผลกระทบจากการถูกละเมิดสิทธิมนุษยชน และการให้ความรู้ทางกฎหมายแก่ประชาชน
เมื่อประชาชนจะอยูในฐานะ “ผู้ขอรับความช่วยเหลือ” ต้องการความช่วยเหลือจากกองทุนยุติธรรม ให้ยื่นคำขอรับความช่วยเหลือต่อสำนักงานยุติธรรมจังหวัด คณะอนุกรรมการให้ความช่วยเหลือประจำจังหวัดจะพิจารณาว่าจะอนุมัติหรือไม่อนุมัติความช่วยเหลือ และหากคณะอนุกรรมการให้ความช่วยเหลือประจำจังหวัดไม่อนุมัติตามคำขออันมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครอง กฎหมายระบุให้ผู้ขอรับความช่วยเหลือสามารถยื่นขอทบทวนคำสั่งดังกล่าวได้
การ “ทบทวน” ในตัวบทกฎหมาย
ระเบียบคณะกรรมการกองทุนยุติธรรม ว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไข ในการช่วยเหลือประชาชนในการดำเนินคดี พ.ศ. 2559 ซึ่งออกตามพระราชบัญญัติกองทุนยุติธรรม พ.ศ. 2558 ข้อ 19 ระบุว่า หากกรณีผู้ขอรับความช่วยเหลือไม่เห็นด้วยกับผลการพิจารณาของคณะอนุกรรมการหรือประธาน ให้ยื่นหนังสือขอให้ทบทวนผลการพิจารณาต่อคณะอนุกรรมการ หรือประธานแล้วแต่กรณี พร้อมทั้งแสดงเหตุผลและข้อเท็จจริง ภายในกำหนดสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งผลการพิจารณา
จากตัวบทกฎหมายดังกล่าวหมายความว่า หากคณะอนุกรรมการให้ความช่วยเหลือประจำจังหวัด
มีมติไม่อนุมัติคำขอรับความช่วยเหลือเงินกองทุนยุติธรรม ผู้ขอรับความช่วยเหลือไม่สามารถยื่นอุทธรณ์ได้
จะทำได้ก็เพียงแต่การยื่นหนังสือขอให้ทบทวนคำสั่งทางปกครองผลการพิจารณาต่อคณะอนุกรรมการ หรือประธาน แล้วแต่กรณี พร้อมทั้งแสดงเหตุผลและข้อเท็จจริง ภายในกำหนดสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งผลการพิจารณา
การ “ทบทวน” ในการปฏิบัติจริง
สำหรับเรื่องการทบทวนคำสั่งไม่อนุมัติคำขอรับความช่วยเหลือกองทุนยุติธรรม นายทิตศาสตร์ สุดแสน ทนายความจากมูลนิธิศูนย์ข้อมูลชุมชน ซึ่งได้ให้ความช่วยเหลือทางกฎหมายในคดีที่ชาวบ้านตกเป็นผู้ถูกดำเนินคดีอาญา และต้องตกอยู่ในฐานะผู้ต้องหาหรือจำเลยที่ต้องขอรับความช่วยเหลือจากกองทุนยุติธรรม (อ่านเพิ่มเติมได้ที่ : https://naksit.net/2020/02/justice-fund-01-1/) ได้ให้ความคิดเห็นต่อกรณีดังกล่าวไว้อย่างน่าสนใจว่า “ปัญหาหนึ่งของกองทุนยุติธรรม คือถ้ามีคำสั่งไม่อนุมัติตามคำขอจะต้องยื่นขอทบทวน ถามว่าทบทวนไปไหน ก็ทบทวนไปที่คณะกรรมการชุดเดิม ที่ผ่านมาในทางปฏิบัติพบว่าการทบทวนคำสั่งต้องดูหลักทรัพย์ด้วย คือหลักทรัพย์มากน้อยแค่ไหนไปที่ใด ถ้าหลักทรัพย์ไม่เกินเท่าไหร่ไปที่จังหวัด ซึ่งเรามองว่ายังไม่ยุติธรรมเพราะผู้ทบทวนยังคงเป็นคณะกรรการชุดเดิมซึ่งมีคำสั่งไม่อนุมัติไปแล้ว”
จากกรณีดังกล่าว การทบทวนคำสั่งไม่อนุมัติคำขอรับความช่วยเหลือจากกองทุนยุติธรรมที่ผ่านมา จึงได้สร้างความคลางแคลงใจให้กับผู้ขอรับความช่วยเหลืออย่างมาก ว่าจะสามารถทบทวนความถูกต้องของการพิจารณาได้มากน้อยเพียงใดเมื่อการทบทวนนั้นเป็นการทบทวนโดยคณะกรรมการชุดเดิมซึ่งมีคำสั่งไม่อนุมัติคำขอรับความช่วยเหลือเงินกองทุนยุติธรรมดังกล่าว และกฎหมายไม่ได้ระบุขั้นตอนการทบทวนว่าจะมีการกลั่นกรองประการอื่นใดอีกชั้นหรือไม่ ในอันที่จะสร้างความมั่นใจให้กับประชาชนผู้ขอรับความช่วยเหลือจากกองทุนยุติธรรมว่าได้พิจารณาเป็นไปอย่างถูกต้องตามกฎหมาย ได้ทบทวนการออกคำสั่งว่าถูกต้องเหมาะสมเพียงพอหรือได้ใช้วิจารณญาณตรวจสอบกลั่นกรองเรื่องที่พิจารณาประกอบข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องอย่างรอบคอบแล้วหรือไม่
เสนอให้เปลี่ยนจากการ ทบทวน” เป็นการอุทธรณ์
ปกติการอุทธรณ์ตามกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเป็น “ระบบอุทธรณ์สองชั้น” โดยเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองเป็นเจ้าหน้าที่ผู้พิจารณาอุทธรณ์ ในชั้นต้น และเจ้าหน้าที่ชั้นเหนือขึ้นไปซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชา ผู้กำกับดูแล หรือผู้ควบคุมการปฏิบัติงาน เป็นเจ้าหน้าที่ผู้พิจารณาอุทธรณ์ในชั้นที่สอง เพื่อให้ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ได้พิจารณาแก้ไขหรือทบทวนคำสั่งทางปกครองให้ถูกต้อง และเปิดโอกาสให้ประชาชนได้รับความเป็นธรรม ก่อนที่จะนำคดีหรือข้อพิพาทขึ้นสู่ศาลปกครอง อันจะเป็นขั้นตอนที่ใช้ระยะเวลานานกว่าจะมีคำพิพากษา ซึ่งทำให้สิทธิของประชาชนโดยเฉพาะอย่างยิ่งในการขอปล่อยชั่วคราว หากผู้ขอรับความช่วยเหลือต้องถูกควบคุมตัวอยู่ในระหว่างการพิจารณาคดี ก็จะถูกลดทอนลงไปอย่างมาก
อาจารย์ณัฐวรรณ อารัมภ์วิโรจน์ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น กล่าวถึงกรณีว่าทำไมคำสั่งทางปกครอง
จึงต้องเป็นระบบอุทธรณ์สองชั้น “ระบบอุทธรณ์สองชั้น เป็นการควบคุมตรวจสอบภายในของหน่วยงานเอง ว่าเจ้าหน้าหน้าที่คนนี้พิจารณาไปแบบนี้ ส่งไปให้หัวหน้าพิจารณาอีกครั้งหนึ่ง ย่อมเป็นการตรวจสอบควบคุมกันเองด้วย ว่าเป็นการพิจารณาที่ถูกต้องหรือไม่ หากเจ้าหน้าที่ทั้งสองชั้น ยังยืนยันเหมือนกัน ย่อมเป็นที่น่าเชื่อได้ว่ามีการพิจารณาไตร่ตรองอย่างดีแล้ว ดังนั้นหากกองทุนมีขั้นตอนเช่นนี้ อย่างน้อยก็ทำให้ประชาชนเชื่อได้ว่า คำสั่งทางปกครองนั้นๆ ได้มีการพิจารณาแล้ว เป็นการแสดงให้เห็นถึงความเชื่อมั่นในเรื่องนี้ ส่วนตัวเห็นด้วยที่จะเอาระบบอุทธรณ์สองชั้น มาใช้ในระบบกองทุนยุติธรรม มิฉะนั้นก็จะกลายเป็นการทบทวนโดยผู้พิจารณาคำสั่งไม่อนุมัติชุดเดิม ซึ่งสรุปสุดท้ายแล้วประชาชนอาจจะไม่ได้รับความช่วยเหลือ”
จึงอาจกล่าวได้ว่าการอุทรณ์มีวัตถุประสงค์เพื่อ 1.เยียวยาผลกระทบที่เกิดขึ้นแก่คู่กรณีผู้รับคำสั่งทางปกครอง เป็นกระบวนการเพื่อคุ้มครองสิทธิของประชาชน 2. เป็นการเปิดโอกาสที่ฝ่ายปกครองจะได้ตรวจสอบการใช้อำนาจของตน 3.ช่วยกลั่นกรองข้อพิพาทและลดจำนวนคดีพิพาทที่จะขึ้นสู่ศาลปกครองได้
การเปลี่ยนจากการขอทบทวนคำสั่งไม่อนุมัติคำขอรับความช่วยเหลือจากกองทุนยุติธรรม เป็นระบบอุทธรณ์สองชั้นที่ชัดเจน อาจจะช่วยกลั่นกรองข้อพิพาทและลดจำนวนคดีพิพาทที่จะขึ้นสู่ศาล ก่อให้เกิดความเชื่อมั่นต่อกระบวนการพิจารณาของคณะอนุกรรมการให้ความช่วยเหลือประจำจังหวัด ว่าเป็นไปอย่างถูกต้องตามกระบวนการทางกฎหมาย เป็นธรรม และได้สัดส่วน เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม ได้อย่างเสมอภาคเท่าเทียมกัน