รัฐธรรมนูญไทยกับสิทธิในกระบวนการยุติธรรม : “สิทธิ” VS แนวนโยบายแห่งรัฐ
ตลอดหลายเดือนที่ผ่านมาเกิดกระแสเรียกร้องให้เกิดการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ. 2560 ซึ่งหลายฝ่ายในสังคมต่างเห็นร่วมกันว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ที่ใช้ในปัจจุบัน ประชาชนไม่ได้มีส่วนร่วม ด้วยรัฐธรรมนูญคือกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ มีบทบัญญัติที่รับรองสิทธิ เสรีภาพขั้นพื้นฐานที่ประชาชนพึงมีพึงได้ นอกจากนั้นยังเป็นพื้นฐานในการใช้อำนาจรัฐ คือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ ในสังคมประชาธิปไตยรัฐธรรมนูญที่ดีอย่างน้อยที่สุดจึงควรมีกลไกที่ปกป้องอำนาจของประชาชน ประชาชนสามารถตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐได้จริง มีคุณภาพ และที่สำคัญต้องมาจากประชาชน และสิทธิสำคัญประการหนึ่งที่เป็นเสมือนหลักประกันซึ่งสิทธิ เสรีภาพในชีวิตร่างกายของประชาชนหากต้องไปเกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมทางอาญา นั่นคือสิทธิในกระบวนการยุติธรรม
สิทธิในกระบวนการยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญ ถูกตราขึ้นเพื่อคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของผู้ถูกดำเนินคดีอาญา ตลอดจนถึงเพื่อคุ้มครองสิทธิและความเสมอภาคในกระบวนการยุติธรรม อันเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของมนุษย์ บุคคลทุกคนย่อมได้รับควมคุ้มครอง
เดิมทีรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ได้บัญญัติรับรองสิทธิในกระบวนการยุติธรรมหลายประการ อาทิ สิทธิที่จะมีทนายความ, สิทธิถูกควบคุมตัวไม่เกิน 48 ชั่วโมง, สิทธิในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้โดยง่ายสะดวกรวดเร็วและทั่วถึง หรือการบัญญัติหลักการพื้นฐานในกระบวนการยุติธรรมที่เรียกว่า “the principle of immediacy” หรือหลักผู้พิพากษาต้องสัมผัสพยาน[1] สิทธิดังกล่าวข้างต้น บ้างถูกทำให้กลายไปเป็นแนวนโยบายแห่งรัฐ บ้างถูกบัญญัติไว้ในกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา หรือบางหลักการถูกลดทอนให้หายไปจากรัฐธรรมนูญ
-
เมื่อสิทธิในกระบวนการยุติธรรมถูกทำให้กลายไปเป็นแนวนโยบายแห่งรัฐ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ได้บัญญัติแนวนโยบายแห่งรัฐหรือแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
(State Policy) ไว้ในหมวด 6 มาตรา 64 ถึง มาตรา 78 ซึ่งได้กล่าวถึงแนวทางของรัฐ, ฝ่ายบริหาร หรือองค์กรของรัฐ ในการปกิบัติตามเพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อการบริหารราชการแผ่นดิน
สำหรับสภาพบังคับของแนวนโยบายแห่งรัฐ มีความคิดเห็นแยกออกเป็น 2 แนวคิดใหญ่ๆ ดังนี้
แนวความคิดแรก มองว่า แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐเป็นบทบัญญัติที่ปรากฎอยู่ในรัฐธรรมนูญเป็นสิ่งที่รัฐต้องปฏิบัติตามอย่างจริงจัง มิใช่ว่าจะปฏิบัติตามหรือไม่ก็ได้ตามอำเภอใจ และถ้าลองพิจารณาตามหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญประกอบกับทฤษฎีความบริสุทธ์แห่งกฎหมายของ Hans Kelsen ซึ่งมีสาระสำคัญว่า “กฎเกณฑ์ที่ให้อำนาจในการออกกฎเกณฑ์อื่น ย่อมสูงกว่ากฎเกณฑ์ที่ออกโดยอาศัยอำนาจที่รับมาแล้ว” (6) บรรดากฎหมายต่างๆ ย่อมไม่สามารถที่จะขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญได้ ดังนั้น เมื่อแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐเป็นบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ย่อมมีความสูงสุดเด็ดขาดเหมือนกับส่วนอื่นๆ ของรัฐธรรมนูญด้วย รัฐต้องปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัดและจะออกกฎหมายหรือดำเนินการใดๆ ให้ขัดกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไม่ได้
แนวความคิดที่สอง มองว่า ถึงแม้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐจะปรากฎอยู่ในรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ แต่บทบัญญัติดังกล่าวเป็นบทบัญญัติที่มีลักษณะพิเศษมากกว่าส่วนอื่นๆ ของรัฐธรรมนูญในแง่ที่ว่ามิได้มีสภาพบังคับอย่างเด็ดขาดให้รัฐต้องปฏิบัติตาม หากให้รัฐบาลปฏิบัติตามแนวนโยบายแห่งรัฐอย่างเคร่งครัด จะทำให้รัฐบาลไม่มีอิสระในการกำหนดนโยบายบริหารประเทศ ดังนั้นแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐจึงเป็นเพียงแนวทางในการบริหารปกครองประเทศเท่านั้น[2]
-
แนวนโยบายแห่งรัฐเป็นเพียงแนวทางในการดำเนินงานของรัฐ
เมื่อพิจารณาตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 หมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา 64 บัญญัติว่า “บทบัญญัติในหมวดนี้เป็นแนวทางให้รัฐดำเนินการตรากฎหมาย และกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน” และมาตรา 68 บัญญัติว่า “รัฐพึงจัดระบบการบริหารงานในกระบวนการยุติธรรมทุกด้านให้มีประสิทธิภาพ เป็นธรรม และไม่เลือกปฏิบัติ และให้ประชาชนเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้โดยสะดวก รวดเร็ว และไม่เสียค่าใช้จ่ายสูงเกินสมควร รัฐพึงมีมาตรการคุ้มครองเจ้าหน้าที่ของรัฐในกระบวนการยุติธรรม ให้สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้โดยเคร่งครัด ปราศจากการแทรกแซงหรือครอบงำใด ๆ รัฐพึงให้ความช่วยเหลือทางกฎหมายที่จำเป็นและเหมาะสมแก่ผู้ยากไร้หรือผู้ด้อยโอกาสในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม รวมตลอดถึงการจัดหาทนายความให้”
จะเห็นได้ว่าแนวนโยบายแห่งรัฐ ถูกกำหนดให้เป็นแนวทางในการดำเนินงานของรัฐ อีกทั้งถ้อยคำตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ 2560 มาตรา 68 ใช้คำว่า “รัฐพึง” ลักษณะถ้อยคำดังกล่าวจึงเป็นไปในทิศทางที่ว่าแนวนโยบายแห่งรัฐไม่ได้มีสภาพบังคับอย่างเด็ดขาดให้รัฐต้องปฏิบัติตาม และการที่สิทธิในกระบวนการยุติธรรมบางประการ ถูกระบุให้กลายไปเป็นแนวนโยบายแห่งรัฐ อาจเป็นการเปิดโอกาสให้รัฐสามารถใช้ดุลพินิจ และรัฐอาจเลือกปฏิบัติได้ เช่น สิทธิที่จะมีทนายความในคดี และสิทธิเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้โดยง่าย สะดวกรวดเร็ว และทั่วถึง ซึ่งแต่เดิม สิทธิดังกล่าวถูกรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ในขณะที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 สิทธิที่จะมีทนายความ และสิทธิเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้โดยง่าย สะดวกรวดเร็ว และทั่วถึง ถูกบัญญัติไว้ในหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สิทธิที่จะมีทนายความ ถูกจำกัดให้เฉพาะผู้ยากไร้หรือผู้ด้อยโอกาสในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม อันเป็นการนำเรื่องเศรษฐกิจมากำหนดการเข้าถึงสิทธิของประชาชน
-
สิทธิตามรัฐธรรมนูญทำให้รัฐเกิดหน้าที่ที่ต้องรับรอง คุ้มครอง และทำให้สิทธินั้นเกิดขึ้นจริง