ทำไมสถิติคดีฟ้องปิดปาก (SLAPP) ถึงสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง:ปัญหาของกลไกกลั่นกรองคดีชั้นอัยการ

เมื่อวันที่ 12 พฤษภาคม 2563 กระทรวงยุติธรรมมีความเห็นในส่วนที่เกี่ยวข้องกับรายงานผลการประเมินสถานการณ์ด้านสิทธิมนุษยชนของประเทศไทยประจำปี 2562 ที่จัดทำโดยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ โดยความเห็นตอนหนึ่งระบุว่า ปัจจุบันประเทศไทยมีกลไก หลายชั้นที่สามารถป้องกันกลั่นกรองคดีฟ้องปิดปากได้  หนึ่งในนั้นคือ ชั้นอัยการ โดยพนักงานอัยการสามารถใช้ช่องทางตามพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ. 2553 มาตรา 21 สั่งไม่ฟ้องคดีเพื่อป้องกันการฟ้องร้องคดีที่ไม่สุจริตได้ ถ้าพนักงานอัยการเห็นว่าการฟ้องคดีอาญาจะไม่เป็นประโยชน์แก่สาธารณชน หรือจะมีผลกระทบต่อความปลอดภัย หรือความมั่นคงของชาติ หรือต่อผลประโยชน์อันสำคัญของประเทศให้เสนอต่ออัยการสูงสุดเพื่อสั่งไม่ฟ้องได้

อย่างไรก็ดี แม้ช่องทางการสั่งไม่ฟ้องคดีดังกล่าวจะสามารถนำมาใช้ประโยชน์ในคดีที่มีลักษณะการฟ้องปิดปากต่อผู้ที่ออกมาใช้สิทธิเสรีภาพในการแสดงออกทางสังคมได้ แต่ในทางปฏิบัติกลไกดังกล่าวกลับเป็นช่องทางที่ไม่ถูกนำมาใช้และยังมีปัญหาหลายประการ จากการติดตามข้อมูลการสั่งไม่ฟ้องคดีที่เข้าข่ายเป็นคดีฟ้องปิดปาก หรือคดีที่มีลักษณะคุกคามการใช้เสรีภาพในการแสดงออกที่ผ่านมาโดยพนักงานอัยการ พบว่า จำนวนที่มีการยื่นคำร้องขอให้พนักงานอัยการสั่งไม่ฟ้องเพราะไม่เป็นประโยชน์สาธารณะ พนักงานอัยการมีการสั่งไม่ฟ้องกรณีดังกล่าวค่อนข้างน้อยมาก

กลไกกลั่นกรองคดีฟ้องปิดปากในชั้นอัยการที่ภาครัฐมองว่าดีอยู่แล้ว: แท้จริงเเล้วมียังปัญหา

1.ปัญหาเรื่องการใช้ดุลยพินิจ

โดยปกติแล้วเมื่อพนังงานสอบสวนส่งสำนวนให้พนักงานอัยการ พนักงานอัยการสามารถใช้ดุลยพินิจในการสั่งคดีได้ 3 กรณี คือ สั่งฟ้อง สั่งไม่ฟ้อง หรือสั่งให้สอบสวนเพิ่มเติมในกรณีที่ข้อเท็จจริงหรือพยานหลักฐานยังไม่เพียงพอที่จะสั่งคดีได้ โดยในการสั่งไม่ฟ้อง จะแบ่งออกเป็น 2 กรณีคือ

(1) สั่งไม่ฟ้อง เพราะเห็นว่าผู้ต้องหาไม่ใช่ผู้กระทำความผิด เมื่อพิจารณาจากข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายแล้วเห็นว่าผู้ต้องหาไม่ใช่ผู้กระทำความผิด หรือการกระทำของผู้ต้องหาไม่ถือเป็นความผิดตามกฎหมาย

(2) สั่งไม่ฟ้องคดีอาญาเพราะไม่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ เมื่อพิจารณาจากสำนวนการสอบสวนแล้วเห็นว่ามีข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานว่าผู้ต้องหาแม้อาจเป็นผู้กระทำความผิดและการกระทำของผู้ต้องหาถือเป็นความผิดตามกฎหมาย แต่ถ้าพนักงานอัยการเห็นว่าการฟ้องคดีอาญาดังกล่าวจะไม่เป็นประโยชน์แก่สาธารณชน หรือจะมีผลกระทบต่อความปลอดภัยหรือความมั่นคงของชาติ หรือต่อผลประโยชน์อันสำคัญของประเทศ ก็สามารถเสนอความเห็นต่อพนักงานอัยการสูงสุดเพื่อพิจารณาสั่งไม่ฟ้อง หรือถอนฟ้อง (กรณีฟ้องต่อศาลแล้ว) แล้วแต่กรณีได้ โดยเหตุที่พนักงานอัยการสั่งไม่ฟ้องเพราะการฟ้องคดีจะไม่เป็นประโยชน์สาธารณะชน ส่วนมาก เนื่องจากการกระทำที่ถูกฟ้องนั้นเป็นการแสดงความคิดเห็นโดยสุจริต เช่น กรณีของ อธิบดีอัยการภาค 9 ได้มีคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้อง เนื่องจากปรากฏหลักฐานว่าข้อความที่ผู้ร้องโพสต์ลงเฟสบุ๊คเกี่ยวกับข้อเท็จจริงในการประชุมคณะกรรมการประมงประจำจังหวัดสตูลเป็นความจริง โดยข้อความความดังกล่าวเป็นการแสดงความคิดเห็นโดยสุจริต ติชมด้วยความเป็นธรรมและเป็นการแจ้งข่าวด้วยความเป็นธรรมเรื่องการดำเนินการอันเปิดเผยในการประชุม เป็นต้น

ทั้งนี้ แม้สำนักงานอัยการสูงสุดออกระเบียบว่าด้วยการสั่งคดีอาญาที่จะไม่เป็นประโยชน์แก่สาธารณะชน หรือจะมีผลกระทบต่อความมั่นคงของชาติหรือต่อผลประโยชน์อันสำคัญของประเทศ  ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2561 ซึ่งเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมระเบียบฯ ฉบับเดิมที่ประกาศใช้เมื่อปี พ.ศ.2554 โดยให้อำนาจอัยการสูงสุดพิจารณาสั่งไม่ฟ้องคดีที่ไม่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะได้โดยตรง โดยแสดงเหตุผลอันสมควรประกอบและให้คำนึงถึง (1) สาเหตุ หรือมูลเหตุจูงใจในการกระทำผิด ลักษณะความร้ายแรง ผลร้ายที่เกิดขึ้น (2) เหตุผลของกระทรวงการต่างประเทศ ถึงผลกระทบต่อนโยบายส่งเสริมความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ (3) เหตุผลตามความเห็นของนายกรัฐมนตรี หรือหน่วยงานอื่น ถึงผลกระทบต่อความมั่นคงปลอดภัยของพระมหากษัตริย์ พระราชินี รัชทายาท หรือผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ เป็นต้น

ซึ่งจะเป็นเครื่องมือสำคัญในการกันคดีที่ไม่จำเป็นต้องฟ้องต่อศาลออกไปจากกระบวนการยุติธรรม แต่คดีที่ลักษณะฟ้องเพื่อปิดปาก ไม่ได้ถูกกำหนดชัดเจนมากนักในระเบียบดังกล่าว ทำให้อาจจะยากต่อการนำมาปรับใช้กับกรณีการฟ้องคดีฟ้องปิดปาก หรือคดีเกี่ยวกับการใช้สิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ ทำให้ปัจจุบันผู้ที่ถูกดำเนินคดีในลักษณะดังกล่าว ยังต้องยื่นหนังสือร้องขอความเป็นธรรมต่ออัยการสูงสุด ขอให้พิจารณาสั่งไม่ฟ้องคดีที่จะไม่เป็นประโยชน์แก่สาธารณชน เป็นคดีๆ ไป ซึ่งสร้างภาระและความกลัวต่อผู้ถูกดำเนินคดี โดยเฉพาะคดีการเมือง ซึ่งมีเรื่องข้อกังวลเกี่ยวกับความเป็นอิสระของอัยการสูงสุด

2. การแก้ไขประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ทำให้อัยการต้องตัดสินใจสั่งฟ้อง ง่ายกว่าสั่งไม่ฟ้อง

จากประกาศของคณะรักษาความสงบแห่งชาติฉบับที่ 115/2557 เรื่อง แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาคดีความอาญา ลงวันที่ 21 กรกฎาคม 2557 ให้เพิ่มข้อความเป็นมาตรา 145/1 แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา

 

“มาตรา 145/1  สำหรับการสอบสวนซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบของเจ้าพนักงานตำรวจในกรณีที่มีคำสั่งไม่ฟ้องและคำสั่งนั้นไม่ใช่คำสั่งของอัยการสูงสุด ถ้าในกรุงเทพมหานครให้รีบส่งสำนวนการสอบสวนพร้อมกับคำสั่งเสนอผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ รองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ หรือผู้ช่วยผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ถ้าในจังหวัดอื่นให้รีบส่งสำนวนการสอบสวนพร้อมกับคำสั่งเสนอผู้บัญชาการหรือรองผู้บัญชาการ ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบ แต่ทั้งนี้มิได้ตัดอำนาจพนักงานอัยการที่จะจัดการอย่างใดแก่ผู้ต้องหาดังบัญญัติไว้ในมาตรา 143

ในกรณีที่ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ รองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ หรือผู้ช่วยผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติในกรุงเทพมหานคร หรือผู้บัญชาการหรือรองผู้บัญชาการซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบในจังหวัดอื่นแย้งคำสั่งของพนักงานอัยการให้ส่งสำนวนพร้อมกับความเห็นที่แย้งไปยังอัยการสูงสุดเพื่อชี้ขาด แต่ถ้าคดีจะขาดอายุความ หรือมีเหตุอย่างอื่นอันจำเป็นจะต้องรีบฟ้อง ก็ให้ฟ้องคดีนั้นตามความเห็นของผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ รองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ผู้ช่วยผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ผู้บัญชาการหรือรองผู้บัญชาการดังกล่าวแล้วแต่กรณีไปก่อน

บทบัญญัติในมาตรานี้ ให้นำมาบังคับในการที่พนักงานอัยการจะอุทธรณ์ ฎีกา หรือถอนฟ้องถอนอุทธรณ์และถอนฎีกาโดยอนุโลม”

ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงในการสอบสวนคดีอาญาจากเดิมที่ เมื่อพนักงานสอบสวนมีความเห็นสั่งฟ้องคดีแต่พนักงานอัยการมีความเห็นแย้งหรือเห็นควรสั่งไม่ฟ้อง พนักงานอัยการก็จะส่งสำนวนและความเห็นทั้งของตำรวจและอัยการไปที่ผู้ว่าราชการจังหวัดให้มีความเห็นชี้ขาดว่าควรสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้อง ซึ่งหากผู้ว่าฯ เห็นควรสั่งไม่ฟ้องตามอัยการจังหวัด คดีก็ถือเป็นอันสิ้นสุด แต่หากผู้ว่าฯ เห็นแย้งกับอัยการ คือเห็นควรสั่งฟ้องตามพนักงานสอบสวน ก็จะต้องส่งสำนวนกลับไปให้อัยการสูงสุดชี้ขาด มาเป็นหากพนักงานสอบสวนมีความเห็นสั่งฟ้องแต่พนักงานอัยการเห็นแย้งให้เอาสำนวนไปให้ผู้บัญชาการภาคหรือรองผู้บัญชาการตำรวจภูธรภาค ที่กองบังคับการตำรวจภูธรจังหวัดนั้นๆ สังกัดอยู่ เป็นผู้ชี้ขาด ซึ่งหากผู้บัญชาการตำรวจภูธรภาคหรือรองผู้บัญชาการภาค เห็นด้วยกับอัยการคือสั่งไม่ฟ้องคดีก็ถือเป็นอันสิ้นสุด แต่หากผู้บัญชาการตำรวจภูธรภาคหรือรองผู้บัญชาการภาคมีเห็นตามพนักงานสอบสวนคือให้สั่งฟ้องก็ต้องส่งสำนวนไปให้อัยการสูงสุดชี้ขาดเป็นคนสุดท้าย

 

จะเห็นว่าการแก้ไขประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาโดยเพิ่มมาตรา 145/1 อันมีผลทำให้เจ้าหน้าที่ตำรวจที่เป็นผู้บังคับบัญชาของพนักงานสอบสวนมีอำนาจทบทวนคำสั่งไม่ฟ้อง ซึ่งขัดแย้งกับความเห็นของพนักงานสอบสวน ซึ่งเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของตนเอง ทำให้เกิดขั้นตอนการสั่งคดีเด็ดขาดไม่ฟ้องมีความยุ่งยาก ซับซ้อนและใช้เวลา ทำให้พนักงานอัยการ ยากที่จะมีคำสั่งไม่ฟ้องคดี โดยเฉพาะในคดีที่เหลือระยะเวลาไม่มากนักในการฝากขังผู้ต้องหา และในคดีที่มีผู้ต้องหาหลายคนแต่พนักงานอัยการมีความเห็นสั่งฟ้องบางคน ไม่ฟ้องบางคน เช่น คดีเกี่ยวกับการชุมนุม หรือคดีร่วมกันหมิ่นประมาท ที่พนักงานอัยการจะต้องส่งสำนวนคนที่ไม่ฟ้องไปที่ผู้ว่าราชการจังหวัดและรอความเห็นของผู้ว่าฯ กลับมาที่พนักงานอัยการก่อน พนักงานอัยการจึงจะสามารถขออนุญาตฟ้องคนที่จะฟ้องได้ ดังนั้น พนักงานอัยการย่อมเลือกที่จะสั่งฟ้องคดีมากกว่าที่จะสั่งไม่ฟ้องคดี เป็นต้น

3. ปัญหาความล่าช้าในชั้นสอบสวน

ความล้าช้าของพนักงานสอบสวนถือเป็นปัญหาหนึ่งที่ทำให้พนักงานอัยการไม่มีเวลาพิจารณาสำนวนอย่างถี่ถ้วนก่อน ส่งผลให้ไม่สามารถกลั่นกรองคดีฟ้องที่ไม่สุจริตได้ ตัวอย่างเช่น คดีของ 5 สมาชิกเครือข่ายคนสงขลา-ปัตตานีไม่เอาโรงไฟฟ้าถ่านหิน ในความผิดฐานชุมนุมโดยไม่แจ้งการชุมนุม และเคลื่อนย้ายการชุมนุมโดยไม่แจ้ง ตาม พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ จากกรณีการทำกิจกรรมเดินเท้าไปยื่นหนังสือเรียกร้องให้ยุติการสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินเทพา ต่อพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ระหว่างการประชุมครม.สัญจร เมื่อปี 2560 ซึ่งหลังจากพนักงานสอบสวนส่งสำนวนให้อัยการเพียง 3 วัน พนักงานอัยการก็ได้มีการพิจารณาสั่งฟ้องคดีนี้ต่อศาลจังหวัดนาทวีทันที โดยไม่ได้มีการเรียกพยานฝ่ายผู้ต้องหามาสอบสวนเพิ่มเติมและพิจารณาคำร้องขอความเป็นธรรมที่ระบุว่าคดีนี้มีพฤติการณ์และข้อเท็จจริงเดียวกันกับคดีก่อนหน้านี้ที่กำลังต่อสู้คดีในศาลจังหวัดสงขลา และกำลังรอฟังคำพิพากษาอยู่ ซึ่งถือเป็นการดำเนินคดีที่ขัดต่อหลักการห้ามดำเนินคดีซ้ำ เป็นต้น

จากปัญหาข้างต้นจะเห็นได้ว่ากลไกป้องกันกลั่นกรองคดีฟ้องปิดปากได้ในชั้นอัยการตามที่กระทรวงยุติธรรมอ้างถึงใน หนังสือรายงานผลการประเมินสถานการณ์ด้านสิทธิมนุษยชนของประเทศไทยประจำปี 2562 นั้น ยังมีปัญหาและยังไม่เพียงพอที่นำมาใช้ประโยชน์ในคดีที่มีลักษณะการฟ้องปิดปาก (SLAPPs) หรือคุกคามเสรีภาพในการแสดงออกได้