อ่านการควบคุมอำนาจดุลพินิจของฝ่ายปกครองโดยศาลปกครองไทย (ตอนที่2) (ตอนที่3) (ตอนที่4)
1. ความเข้าใจพื้นฐานเกี่ยวกับอำนาจดุลพินิจของฝ่ายปกครอง
การทำความเข้าใจเกี่ยวกับอำนาจดุลพินิจของฝ่ายปกครองว่าเกิดขึ้นและดำรงอยู่ ในระบบกฎหมายมหาชนโดยมีเหตุผลรองรับอย่างไรนั้น จำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องมีความเข้าใจพื้นฐานเกี่ยวกับหลักการพื้นฐานของ กฎหมายมหาชนที่สำคัญประการหนึ่ง นั่นคือหลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากคำสอนว่าด้วยอำนาจดุลพินิจนั้นมีความสัมพันธ์หรือเชื่อมโยงกับหลัก การกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมายอย่างมาก ดังจะได้กล่าวในรายละเอียดต่อไป
1.1 ความหมายของหลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย
หลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย หมายความว่า ในการใช้อำนาจกระทำการใด ๆ ของฝ่ายปกครองที่จะไปกระทบต่อสิทธิ เสรีภาพซึ่งรัฐธรรมนูญของรัฐได้บัญญัติรับรองและคุ้มครองแก่ประชาชนได้ก็ต่อ เมื่อมีกฎหมายให้อำนาจและต้องกระทำการดังกล่าวไม่ขัดหรือแย้งต่อกฎหมาย หรืออาจกล่าวได้ว่ากฎหมายเป็นทั้งที่มา (Source) และข้อจำกัด (Limitation) ในการใช้อำนาจของฝ่ายปกครอง[1] เนื้อหาสาระหลักของหลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมายนั้นแบ่งได้เป็น 2 หลักการย่อย[2] คือ หลักการกระทำทางปกครองต้องไม่ขัดต่อกฎหมาย ซึ่งเป็นหลักการที่เรียกร้องให้การกระทำของฝ่ายปกครองต้องอยู่ในกรอบของ กฎหมายที่บังคับใช้ภายในรัฐ และหลักไม่มีกฎหมายไม่มีอำนาจ ซึ่งเป็นหลักการที่เรียกร้องให้การใช้อำนาจของฝ่ายปกครองที่จะต้องมีกฎหมาย เป็นฐานรองรับ โดยกฎหมายที่เป็นฐานรองรับอำนาจของฝ่ายปกครองต้องเป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษรเท่านั้น
1.2 หลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมายกับหลักความแน่นอนชัดเจนของกฎหมาย
หลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมายตามที่ได้กล่าวมาในข้อ 1.1 นั้น ไม่เพียงเรียกร้องให้ฝ่ายปกครองที่ประสงค์จะใช้อำนาจไปกระทบต่อสิทธิเสรีภาพ ของประชาชนต้องกระทำการโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายและกระทำการภายในขอบเขตที่ กฎหมายกำหนดเท่านั้น แต่ยังเรียกร้องต่อไปอีกด้วยว่า กฎหมายที่เป็นฐานอำนาจให้ฝ่ายปกครองออกคำสั่งหรือดำเนินมาตรการใดๆ ที่จะกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนนั้นจะต้องมีความแน่นอนชัดเจนเพียงพอ ที่จะเปิดโอกาสให้ประชาชนที่อยู่ใต้บังคับของกฎหมายสามารถคาดหมายได้ล่วง หน้าว่าถ้าพวกเขาตัดสินใจใช้สิทธิเสรีภาพกระทำการประการใดประการไป ฝ่ายปกครองจะใช้อำนาจตามกฎหมายออกคำสั่งสนองตอบการกระทำของพวกเขาอย่างไร นอกจากนี้การบัญญัติกฎหมายไว้อย่างแน่นอนชัดเจนยังเป็นหลักประกันว่าประชาชน จะได้รับการปฏิบัติจากรัฐอย่างเสมอภาคเท่าเทียมกันด้วย[3] ความแน่นอนชัดเจนของกฎหมายเป็นเงื่อนไขที่จำเป็นในการที่ประชาชนจะสามารถใช้ สิทธิเสรีภาพเพื่อพัฒนาศักยภาพของพวกเขาทั้งทางกายภาพและจิตใจของพวกเขาได้ เพื่อเป็นการประกันความมั่นคงในนิติฐานะ (Legal Security) ของประชาชน ศาลของประเทศเสรีประชาธิปไตยที่ทำหน้าที่ตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ[4]ของ กฎหมายจึงได้วางบรรทัดฐานในคำพิพากษาว่ากฎหมายที่จำกัดหรือให้อำนาจฝ่าย บริหารจำกัดสิทธิเสรีภาพของราษฎรที่ไม่มีความแน่นอนชัดเจนเท่าที่ควรเป็น กฎหมายที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ การที่บทบัญญัติของกฎหมายกำหนดถ้อยคำไว้อย่างชัดเจนล่วงหน้าว่าฝ่ายปกครองมี หน้าที่ต้องกระทำการอย่างไร ในสถานการณ์หรือเหตุการณ์ใดเหตุการณ์หนึ่ง โดยฝ่ายปกครองไม่มีทางเลือกอื่นๆ อีกนอกจากที่กฎหมายกำหนดไว้ เป็นการบัญญัติกฎหมายโดยวางอยู่บนฐานความคิดเรื่องความยุติธรรมทั่วไป (General of Justice) คือ ความเสมอภาคในการปฏิบัติต่อข้อเท็จจริงเฉพาะราย[5]
จากที่กล่าวมาจะเห็นได้ว่า “หลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย” มีแนวโน้มไปในทางที่จะปฏิเสธการมีอยู่ของอำนาจดุลพินิจของฝ่ายปกครอง เพราะเกรงว่าการให้อำนาจดุลพินิจแก่ฝ่ายปกครองจะทำให้ฝ่ายปกครองใช้อำนาจไป ในทางที่ไม่ชอบและยังนำมาซึ่งความรู้สึกไม่มั่นคงแน่นอนในนิติฐานะของ ประชาชนที่ต้องตกอยู่ใต้บังคับของฝ่ายปกครอง และยังไม่เป็นไปตามฐานความคิดเรื่องความยุติธรรมโดยทั่วไปด้วย
1.3 หลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมายกับการดำรงอยู่ของอำนาจดุลพินิจ
แม้หลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมายจะมีแนวโน้มไปในทางปฏิเสธการมี อยู่ของอำนาจดุลพินิจของฝ่ายปกครอง แต่เมื่อพิจารณาถึงความมุ่งหมายของรัฐเสรีประชาธิปไตยที่มีอยู่สองประการคือ การประกันความมั่นคงแน่นอนแห่งนิติฐานะของประชาชนและการอำนวยความยุติธรรม แก่ประชาชนในรัฐ จะเห็นได้ว่าความมุ่งหมายของรัฐเสรีประชาธิปไตยไม่ได้มีแต่เพียงความมุ่ง หมายในการประกันความมั่นคงแห่งนิติฐานะของประชาชนภายในรัฐให้สามารถตัดสินใจ ใช้สิทธิเสรีภาพของพวกเขากระทำการใด ๆ เพื่อพัฒนาบุคลิกภาพตามที่พวกเขาปรารถนาตามแนวฐานความคิดเรื่อง ความยุติธรรมโดยทั่วไปเท่านั้น แต่รัฐเสรีประชาธิปไตยยังมีความมุ่งหมายที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือความมุ่ง หมายที่จะอำนวยความยุติธรรมให้แก่ประชาชนภายในรัฐของตนทุกๆ คนในทุกกรณี ซึ่งเป็นความมุ่งหมายที่ตั้งอยู่บนฐานความคิดเรื่อง ความยุติธรรมเฉพาะกรณี (Individualization of Justice) ดังนั้นคำสั่งทางปกครองที่ยุติธรรมจึงต้องเป็นคำสั่งทางปกครองที่สามารถตอบสนองต่อข้อเรียกร้องของประโยชน์มหาชน (Public Interest) ได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลที่สุด แต่ขณะเดียวกันก็มีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชานชนน้อยที่สุด[6]
แต่เนื่องจากธรรมชาติของภารกิจของฝ่ายปกครองมีความหลากหลาย และมีลักษณะที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว จึงทำให้การบัญญัติกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถบัญญัติไว้อย่างชัดเจน แน่นอนล่วงหน้าได้ในทุกกรณี ฝ่ายนิติบัญญัติจำเป็นต้องบัญญัติกฎหมายเปิดช่องให้ฝ่ายปกครองสามารถใช้ความ รู้ความสามารถของฝ่ายปกครองปรับใช้กฎหมายให้สอดคล้องกับข้อเท็จจริงเฉพาะ กรณีที่เกิดขึ้นเพื่อให้เกิดความยุติธรรมแก่ประชาชนทุกคน จึงอาจกล่าวได้ว่าอำนาจดุลพินิจเกิดขึ้นจากความจำเป็นเพื่อทำให้ความมุ่ง หมายของรัฐเสรีนิยมที่ต้องการอำนวยความยุติธรรมให้แก่ประชาชนทุกคนในทุกกรณี บรรลุผลได้ และเกิดจากข้อจำกัดของฝ่ายนิติบัญญัติที่ไม่สามารถบัญญัติกฎหมายให้แน่นอน ชัดเจนเพื่อปรับใช้กับข้อเท็จจริงที่หลากหลายล่วงหน้าได้ในทุกกรณี ทางออกของข้อจำกัดนี้ของฝ่ายนิติบัญญัติก็คือการบัญญัติกฎหมายให้ฝ่ายปกครอง มีอำนาจดุลพินิจในการปรับใช้กฎหมายให้สอดคล้องกับข้อเท็จจริงเฉพาะราย[7]นั่นเอง
การเกิดขึ้นและดำรงอยู่ของอำนาจดุลพินิจเป็นความพยายามประสานความมุ่งหมายของรัฐเสรีประชาธิปไตยทั้งสองประการ คือความมุ่งหมายในการประกันความมั่นคงแห่งนิติฐานะซึ่งวางอยู่บนฐานความคิดเรื่องความยุติธรรมโดยทั่วไป และความมุ่งหมายในการอำนวยความยุติธรรมให้กับประชาชนในรัฐทุกๆ คนในทุกกรณี ซึ่งวางอยู่บนฐานความคิดเรื่องความยุติธรรมเฉพาะคดี ให้สามารถบรรลุผลได้ทั้งสองความมุ่งหมายนั่นเอง
แม้จะมีนักวิชาการบางคนให้ความเห็นว่า ในรัฐที่ปกครองโดยกฎหมายนั้นดุลพินิจในการบริหารรัฐกิจควรมีอยู่น้อยที่สุด แต่ในความเป็นจริงก็ไม่สามารถเป็นเช่นนั้นได้ เนื่องจากรัฐสมัยใหม่ได้ผันตนเองจากรัฐเฝ้ายามที่มีบทบาทจำกัดมาเป็นรัฐ สวัสดิการที่มีกิจกรรมมากมายที่รัฐจำต้องเข้ามาแทรกแซงสิทธิเสรีภาพประชาชน เพื่อดำเนินการบริการสาธารณะ ด้วยเหตุนี้จึงค่อยๆ เป็นที่ยอมรับโดยทั่วไปในปัจจุบันว่า หลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย ไม่สามารถตีความให้เคร่งครัดถึงขนาดปฏิเสธการมีอยู่ของดุลพินิจทางปกครองได้ ปัญหาสำคัญของรัฐเสรีประชาธิปไตยเกี่ยวกับอำนาจดุลพินิจในปัจจุบันจึงไม่ใช่ ปัญหาที่ว่าจะขจัดอำนาจดุลพินิจของฝ่ายปกครองได้[8]อย่าง ไร แต่เป็นปัญหาที่ว่า จะควบคุมให้ฝ่ายปกครองให้ใช้อำนาจดุลพินิจภายในกรอบของกฎหมายและใช้อำนาจ ดุลพินิจสุขุมรอบคอบได้อย่างไร ระบบการควบคุมการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองจะมีหลายระบบ แต่เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไประบบที่จะสามารถทำหน้าที่นี้ได้อย่างมี ประสิทธิภาพที่สุด คือ ระบบการควบคุมโดยองค์กรตุลาการ ซึ่งจะได้กล่าวถึงในภาคที่สองโดยละเอียดต่อไป
อ้างอิง
[1] วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, การควบคุมการใช้อำนาจดุลพินิจทางปกครองโดยองค์กรตุลาการ, ใน ข้อความคิดและหลักการพื้นฐานในกฎหมายมหาชน รวมบทความบางเรื่องเกี่ยวกับกฎหมายปกครองและกฎหมายรัฐธรรมนูญ, (กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์นิติธรรม, 2540), น.76-77
[2] วรเจตน์ ภาคีรัตน์, ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับกฎหมายปกครอง : หลักการพื้นฐานของกฎหมายปกครองและการกระทำทางปกครอง, พิมพ์ครั้งที่ 3 (กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2549), น.18
[3] วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, เพิ่งอ้าง, น.80-81
[4] วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, หลักการพื้นฐานของกฎหมายปกครอง (Fundamental Principles of Administrative Law), ใน คู่มือการศึกษาวิชา กฎหมายปกครอง, (กรุงเทพมหานคร : สำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา, 2540), น.163
[5] สมยศ เชื้อไทย, การกระทำทางปกครอง, วารสารนิติศาสตร์ ฉบับที่ 3 ปีที่ 17 (ก.ย.2530), น.57
[6] วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, อ้างแล้ว, น.81
[7] วิษณุ วรัญญูและคณะ, รายงานวิจัยเรื่อง คดีปกครองเกี่ยวกับดุลพินิจของฝ่ายปกครอง, (กรุงเทพมหานคร : สำนักงานศาลปกครอง, 254…), น.2
[8] วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, อ้างแล้ว, น.83-84