ปัญหาของเอกสาร (ศักดิ์)สิทธิ์ ใน ” กระบวนการยุติธรรม ” โดย กฤษดา ขุนณรงค์

“ถ้าจะพูดกันตรง ๆ วันนี้ เรายังยืนอยู่กับกฎหมายที่ยังล้าหลังมากๆ ในการจัดการทางด้านคดีเพื่อให้เกิดความเป็นธรรม เพราะระหว่างความถูกต้อง ถูกกฎหมายของชั้นศาลหรือกระบวนการยุติธรรมกับความเป็นธรรมของคนจนมันไปด้วย กันไม่ได้ มันเหมือนเหรียญคนละด้านที่อยู่ด้วยกัน ยกตัวอย่างว่าวันนี้มีที่ดินแปลงใหญ่หลายแปลงที่กลุ่มนายทุนเข้าครอบ ครองอยู่ แต่ได้มีการตรวจสอบจากหน่วยงานหรือองค์กรภาคประชาชนร่วมกับภาครัฐและองค์กร อิสระตามรัฐธรรมนูญ พบว่าการเข้าครอบครองที่ดินของบริษัทหรือเอกสารสิทธิ์ที่ดินที่นายทุนถือ ครองอยู่มันไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่กลายเป็นว่าในทางกระบวนการยุติธรรมหรือศาลยังไปยอมรับ รับรอง ปล่อยให้กลุ่มนายทุนเอาความไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้นมาฟ้องร้องประชาชนโดยที่ไม่ ได้มีการตรวจสอบก่อน ” ( บุญฤทธิ์ ภิรมย์ : ตุลาคม ๒๕๕๓ สัมภาษณ์ )

ผมขอยกเอาความคิดเห็นต่อกระบวนการยุติธรรมอย่างตรงไปตรงมาของคุณบุญฤทธิ์ ภิรมย์ สมาชิกสหพันธ์เกษตรกรภาคใต้ เครือข่ายปฏิรูปที่ดินแห่งประเทศไทยข้างต้น ขึ้นมาแลกเปลี่ยนเพิ่มเติมกันในที่นี้อีกครั้ง หลังเมื่อวันที่ ๒๗ ตุลาคม ๒๕๕๔ ที่ผ่านมา ศาลชั้นต้นได้มีคำพิพากษาจำคุก คุณบุญฤทธิ์ และเพื่อนบ้านอีกแปดคน เป็นเวลา ๑ ปี ๖ เดือน โดยไม่รอลงอาญา ในความผิดฐานบุกรุกที่ดินของเอกชน จากกรณีการเข้าตรวจสอบและรวมตัวจัดตั้งชุมชนเพื่อเข้าปฏิรูปที่ดินทำการ เกษตรบนพื้นที่ที่กลุ่มบริษัทเอกชนครอบครองปลูกสร้างสวนปาล์มขนาดใหญ่ในเขต จังหวัดสุราษฎรธานี หลังได้มีการตรวจสอบจากภาคประชาชนและองค์กรอิสระหลายหน่วยงานพบว่าบริษัท เอกชนเข้าครอบครองที่ดินของรัฐโดยไม่ได้รับอนุญาต รวมทั้งมีการออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ด้วยความเคารพในคำพิพากษาของศาลเนื่องจากการพิจารณาและพิพากษาคดีนี้ยังไม่ ถึงที่สุด ผมจึงขออนุญาตแลกเปลี่ยนในมุมมองกว้าง ๆ ทั่วไปเกี่ยวกับปัญหาของเอกสารสิทธิ์ที่ดินกับระบบกฎหมายและการบวนการ ยุติธรรมซึ่งกำลังเป็นอุปสรรคต่อการปฏิรูปที่ดิน รวมทั้งเป็นปัญหาต่อสิทธิและความเป็นธรรมในการเข้าถึง และใช้ประโยชน์จากที่ดินของเกษตรกรที่กำลังเกิดขึ้นทั่วทุกภาคของประเทศไทย

” ที่ดิน” : ภายใต้ระบบกฎหมาย

เป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่า โดยสภาพ ดิน ถือเป็นทรัพยากรธรรมชาติสำคัญจำเป็นต่อการดำรงชีวิตชีวิต ในอดีตมนุษย์ใช้ที่ดินเพียงเป็นที่อยู่อาศัยและเพาะปลูกทำการเกษตรเลี้ยง ครอบครัว การครอบครองที่ดินเป็นลักษณะเพียงที่จะมีกำลังทำประโยชน์ได้ อาจมีคนเพียงบางกลุ่มเท่านั้นพยายามคิดสมมุติที่ดินเป็นสัญลักษณ์ของความ มั่งคั่งและอำนาจ ต่อมาเมื่อสังคมพัฒนามากขึ้น ผู้คนเพิ่มจำนวนขึ้น ที่ดินจำนวนมากได้ถูกแปรสภาพจากทรัพยากรธรรมชาติอันเป็นฐานการผลิตของ เกษตรกร มาสู่ทุนทางอุตสาหกรรม ภายใต้การครอบครองของเอกชนและกลุ่มบริษัทต่าง ๆ ที่ดิน กลายเป็นทรัพย์สินสะสมที่ว่ากันว่ามีความมั่นคงมากกว่าบัญชีเงินฝากในธนาคาร ที่ดิน ถูกกำกับด้วยกฎหมายหลายสิบฉบับ และอยู่ภายใต้การควบคุมด้วยกลไกที่ซับซ้อนและรัดกุม แต่อย่างไรก็ตาม กฎหมายทุกฉบับมีสาระสำคัญเกี่ยวกับที่ดินแค่เพียงสองเรื่อง นั่นก็คือ ๑. กำหนดให้ที่ดินนั้นเป็นสิทธิของรัฐ เช่น พื้นที่ป่าสงวน ที่ดินราชพัสดุ ที่สงวนหวงห้าม เป็นต้น และ ๒. กำหนดให้ที่ดินนั้นเป็นกรรมสิทธิ์หรือสิทธิของบุคคลหรือเอกชน ในรูปของเอกสารสิทธิ์ที่รู้จักกันในนาม โฉนดที่ดิน ( นส. ๔) และหนังสือรับรองการทำประโยชน์ ( นส.๓ ) โดยมีกรมที่ดินเป็นหน่วยงานหลักในการจัดการควบคุม และด้วยพื้นฐานแนวคิดการจัดการที่ดินเช่นนี้ นอกจากที่ดินของรัฐแล้ว ผู้ที่จะเป็นเจ้าของที่ดินอย่างถูกต้องตามกฎหมายได้จึงต้องเป็นคนที่มีชื่อ อยู่ในเอกสารสิทธิ์เท่านั้น โดยหาต้องคำนึงว่าใครจะเป็นผู้ทำประโยชน์ในที่ดินผืนนั้นอยู่อย่างแท้จริง

ที่มาของ : คดีที่ดิน

การออกเอกสารสิทธิ์ ไม่ว่าจะเป็นโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์ ( นส.๓ ) มีเงื่อนไขหลัก ๒ ประการ คือ ผู้ขอต้องมีการทำประโยชน์ก่อนหรือครอบครองทำประโยชน์ต่อเนื่องในที่ดินที่ ประสงค์จะออกเอกสารสิทธิ์เต็มพื้นที่ รวมทั้งต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ ขั้นตอนที่กำหนดในประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ อย่างครบถ้วน ดังนั้นหากมีการออกเอกสารสิทธิ์โดยไม่มีการทำประโยชน์หรือละเลยขั้นตอนย่อม เป็นการออกเอกสารสิทธิ์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ( ซึ่งเกิดขึ้นทั่วไป ) และจะต้องถูกเพิกถอนตามที่ระบุไว้ในประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๑ โดยเอกสารสิทธิ์ที่ออกไม่ชอบด้วยกฎหมายจะถูกเพิกถอนได้จากสองหน่วยงานเท่า นั้น คือ คำสั่งของอธิบดีกรมที่ดินและคำพิพากษาถึงที่สุดของศาล ผมไม่มีตัวเลขที่ชัดเจนว่าประชาชนคนไทยสักกี่ครอบครัวที่มีเอกสารสิทธิ์ตาม กฎหมายและมีกี่ครอบครัวที่อยู่อาศัยหรือทำกินในที่ดินที่ไม่มีเอกสารสิทธิ์ ถูกต้องตามกฎหมาย หากแต่ในช่วงกว่าสิบปีที่ผ่านมาความขัดแย้งในการจัดการที่ดินได้เกิดขึ้นใน หลายพื้นที่ มีการรวมตัวของเกษตรกรชุมชนต่าง ๆ เข้าตรวจสอบและทำประโยชน์ในที่ดินแปลงใหญ่ที่ถูกปล่อยให้รกร้างว่างเปล่า หรือมีผลตรวจสอบว่ามีการครอบครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หลายชุมชนลุกขึ้นมาปกป้องที่ดินสาธารณะของชุมชนซึ่งถูกบุกรุกจากเอกชนที่ อ้างอิงเอกสารสิทธิ์ที่ดิน กรณีเหล่านี้ย่อมสะท้อนว่าเกษตรกร คนจนกำลังขาดแคลนที่ดินทำกินและกำลังถูกแย่งยึดพื้นที่ที่ชุมชนใช้ประโยชน์ ร่วมกันไปเป็นกรรมสิทธิ์ส่วนบุคคล ทั้งหมดนี้นำอีกปัญหาใหญ่มาสู่ทุกพื้นที่เหมือนกันนั่นคือ การถูกฟ้องร้องเป็นคดีต่อศาลในข้อหาบุกรุกที่ดินเอกชน และมักตามมาด้วยการฟ้องขับไล่ รวมทั้งการเรียกค่าเสียหาย จากเจ้าของเอกสารสิทธิ์ที่ดิน

..ข้อต่อสู้ที่ ถูกละเลยในการพิจารณาคดี

” เอกสารสิทธิ์ที่ดินออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ” คือ เหตุผลหลักลำดับแรกที่ฝ่ายจำเลยมักยกขึ้นเป็นข้อต่อสู้ในชั้นพิจารณาของศาล ซึ่งก็สอดคล้องกับเป้าหมายหรือเจตนาของการเข้าตรวจสอบการครองครองที่ดิน อันเป็นทั้งข้อต่อสู้ทางสังคม ทางนโยบาย เป็นข้อเท็จจริงที่จำเลยต้องการนำเสนอต่อกระบวนการยุติธรรมและเป็นประเด็น สำคัญที่ควรต้องยกขึ้นมาพิจารณาในชั้นศาล เพราะหากมีการพิสูจน์ได้ว่าเอกสารสิทธิ์ที่โจทก์ใช้ในการดำเนินคดีเป็น เอกสารราชการที่ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย นั่นเท่ากับว่าฝ่ายโจทก์ไม่มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองที่ดิน ไม่ใช่ผู้เสียหายและย่อมไม่มีอำนาจฟ้องคดีไปโดยปริยาย แต่จากการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลในประเด็นข้างต้น มักมีความเห็นไปในทำนองที่ว่า ” เอกสารสิทธิ์ที่ดิน ที่ออกโดยเจ้าพนักงาน ตราบใดที่ยังไม่ได้มีการเพิกถอนก็ต้องถือว่ายังเป็นเอกสารราชการที่ถูกต้อง ตามกฎหมาย ” ซึ่งนั่นเท่ากับว่าศาลได้ตัดประเด็นข้อต่อสู้ที่ควรต้องพิจารณานี้ออกไปโดย สิ้นเชิง โดยข้ามไปพิจารณาเพียงว่าจำเลยได้บุกรุกเข้าไป รบกวนการครอบครองที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ์นั้นหรือไม่ ด้วยความเคารพในการใช้ดุลพินิจของศาล แต่ผมคิดว่านั้นไม่ใช่สาระสำคัญของความขัดแย้งแต่อย่างใด เพราะหลายกรณีจำเลยรับในข้อเท็จจริงนี้อยู่แล้วว่าเข้าไปในพื้นที่จริง เนื่องจากมีเจตนาเข้าไปตรวจสอบการครอบครองที่ดินที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อประเด็นวินิจฉัยมีเพียงว่าจำเลยบุกรุกเข้าไปในที่ดินเอกสารสิทธิ์ตาม ฟ้องหรือไม่ นั่นก็หมายความว่า ศาลทำได้เพียงการพิจารณา พิพากษายกฟ้องด้วยเหตุไม่เจตนา หรือพิพากษาลงโทษแต่รอลงอาญาหรือไม่รอลงอาญาเท่านั้น คำถาม คือ เหตุใดศาลจึงไม่พิจารณา ในประเด็นเรื่องความชอบหรือไม่ชอบด้วยกฎหมายของเอกสารสิทธิ์ ซึ่งเป็นประเด็นต่อสู้หลักของฝ่ายจำเลย

“เอกสารสิทธิ์ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่” ข้อเท็จจริงที่ต้องยุติก่อนการพิพากษา

ผมคิดว่าประเด็นนี้มีความสำคัญและศาลไม่ควรละเลย โดยเฉพาะกรณีที่ฝ่ายจำเลยได้ยกข้อต่อสู้ในเรื่องเอกสารสิทธิ์ที่เป็นฐานใน การฟ้องร้องคดีนั้นมีการออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งฝ่ายจำเลยมีการอ้างพยานหลักฐานหรือมีผลการตรวจสอบเบื้องต้นจากองค์กร อิสระ เพราะแม้เอกสารสิทธิ์ที่ดินได้รับการประโยชน์ตามข้อสันนิษฐานทางกฎหมายใน ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา ๑๒๗ ซึ่งบัญญัติว่า ” เอกสารมหาชนซึ่งพนักงานเจ้าหน้าที่ได้ทำขึ้นหรือรับรองหรือสำเนาอันรับรอง ถูกต้องแห่งเอกสารนั้น… ให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าเป็นของแท้จริงและถูกต้อง เป็นหน้าที่ของคู่ความฝ่ายที่ถูกอ้างเอกสารนั้นมายันต้องนำสืบความไม่ บริสุทธิ์หรือความไม่ถูกต้องแห่งเอกสาร ” ก็ตาม แต่นั่นก็ไม่ใช่ข้อสันนิษฐานเด็ดขาด จำเลยสามารถยกเป็นข้อต่อสู้ได้และเป็นหน้าที่ของศาลต้องรับพิจารณา ถึงแม้ปัจจุบันศาลยุติธรรมจะไม่มีอำนาจในการเข้าไปพิจารณาพิพากษาว่าเอกสาร สิทธิ์ออกชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เนื่องจากกฎหมายได้กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติ จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้วก็ตาม แต่ในทางกระบวนการยุติธรรมมีความจำเป็นต้องทำให้ข้อเท็จจริงเป็นที่ยุติก่อนการพิพากษา

ด้วยความลักลั่นในระบบกฎหมายและข้อจำกัดในทางการพิจารณา ผมคิดว่าในทางปฏิบัติเมื่อมีการฟ้องร้องคดีในกรณีทำนองนี้ต่อศาลยุติธรรม ไม่ว่าจะในข้อหาบุกรุกที่ดินเอกชนหรือในคดีแพ่ง หากจำเลยยกข้อต่อสู้ในเรื่องเอกสารสิทธิ์ที่ดินอันเป็นฐานในการฟ้องคดีมีการ ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ศาลต้องทำให้มีข้อยุติในประเด็นนี้ก่อนการพิจารณาต่อไปในประเด็นว่าจำเลย บุกรุกเข้าไปในพื้นที่ตามฟ้องหรือไม่ โดยหากศาลเห็นว่าข้อต่อสู้เรื่องเอกสารสิทธิ์ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายมีมูล ไม่ว่าจะด้วยการไต่สวนเองหรือจากผลการตรวจสอบขององค์กรอิสระซึ่งตามรัฐ ธรรมนูญปัจจุบันมีหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ดังกล่าว คือ ผู้ตรวจการแผ่นดินและคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ศาลต้องรอการพิจารณาคดี แล้วส่งประเด็นพร้อมความเห็นไปยังศาลปกครองและให้เป็นสิทธิและหน้าที่ของ จำเลยในฐานะผู้เสียหายที่จะร่วมกับผู้ตรวจการแผ่นดินหรือคณะกรรมการสิทธิ มนุษยชนแห่งชาติหรือองค์กรอื่น ๆ นำเรื่องเข้าสู่การพิจารณาศาลปกครองเพื่อพิจารณาพิพากษาในประเด็นความชอบ ด้วยกฎหมายของเอกสารต่อไป ซึ่งเมื่อมีคำพิพากษาถึงที่สุดของศาลปกครองแล้ว ปัญหาเรื่องเอกสารสิทธิ์ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่จึงจะเป็นที่ยุติในทางกฎหมาย ซึ่งศาลยุติธรรมจะสามารถพิจารณาคดีในประเด็นต่าง ๆ ต่อไปได้อย่างไร้ข้อสงสัย เพราะหากมีการพิพากษาลงโทษจำเลยไปก่อน แล้วมีการเพิกถอนเอกสารสิทธิ์ในภายหลัง อาจเท่ากับว่าการละเมิดสิทธิและความไม่เป็นธรรมได้เกิดขึ้นจากกระบวนการ พิจารณาคดี

กระบวนการยุติธรรม คือ กระบวนการสร้างความเป็นธรรมให้ปรากฏด้วยเหตุผล

ดังที่กล่าวไปข้างต้นแล้วว่าด้วยระบบกฎหมายในปัจจุบันเอกสารสิทธิ์ที่ดิน ที่ ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายจะถูกเพิกถอนได้จากสองหน่วยงานเท่านั้น คือ กรมที่ดินและศาล ในส่วนของกรมที่ดินอีกฐานะหนึ่งคือผู้ทำหน้าที่ออกเอกสารสิทธิ์ ดังนั้นโดยหลักธรรมดาแล้วย่อมเป็นไปได้ยากที่อธิบดีกรมที่ดินจะสั่งเพิกถอน เอกสารที่ออกโดยหน่วยงานของตนเพราะนั่นเท่ากับบ่งบอกว่าหน่วยงานหรือเจ้า หน้าที่ปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ยิ่งหากไม่มีประเด็นร้องเรียนตรวจสอบจากภาคประชาชนการดำเนินการก็จะไม่เกิด ขึ้น ศาล ซึ่งเป็นสถาบันหลักในกระบวนการยุติธรรมจึงดูจะเป็นความหวังของประชาชนที่จะ เข้ามาตรวจสอบและเพิกถอนเอกสารสิทธิ์ผิดกฎหมายที่ออกโดยหน่วยงานของรัฐ ผมจึงไม่เห็นด้วยอย่างยิ่งข้อวินิจฉัยโดยยังไม่มีกระบวนการไต่สวนตรวจสอบใน ประเด็นที่ว่า ” เอกสารสิทธิ์ที่ดิน ที่ออกโดยเจ้าพนักงาน ตราบใดที่ยังไม่ได้มีการเพิกถอนก็ต้องถือว่ายังเป็นเอกสารราชการที่ถูกต้อง ตามกฎหมาย ” เพราะปัจจุบันหน่วยงานที่มีอำนาจเข้ามาเพิกถอนเอกสารเหล่านี้ได้อย่างมี ประสิทธิภาพที่สุดก็คือ ศาล และแม้อำนาจในการเพิกถอนจะอยู่ที่ศาลปกครอง แต่การสร้างความเป็นธรรมก็ไม่ควรต้องถูกละเลยด้วยเหตุเพียงเป็นอำนาจของ หน่วยงานอื่น ซึ่งนั่นเท่ากับว่ากระบวนการยุติธรรมกำลังถูกแยกสลายและไม่มีพลัง

การปกป้องสิทธิตามกฎหมายของคนที่เป็นเจ้าของเอกสารเป็นสิ่งที่ต้องกระทำตามสิทธิที่พึงมีพึงได้ แต่การปล่อยให้มีการนำเอกสารสิทธิ์ที่ดินที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายไปเอาเปรียบ รังแก หรือลงโทษผู้อื่นโดยอาศัยช่องว่างหรือข้อได้เปรียบทางกฎหมายจะสร้างความเสียหายมากมายต่อคนจนและเป็นความไม่ถูกต้องที่ไม่ควรให้เกิดขึ้นต่อไป กระบวนการยุติธรรมทุกระดับมีหน้าที่พิสูจน์ข้อเท็จจริงเพื่อให้เกิดความเป็น ธรรม เอกสารสิทธิ์ที่ดินจัดทำขึ้นด้วยระเบียบ กฎหมาย ซึ่งอาจเกิดความผิดพลาดและสามารถเพิกถอนได้ด้วยข้อเท็จจริงและกฎหมายเช่นกัน ดังนั้นหากปล่อยให้ปัญหาดำรงอยู่เช่นเดิม โฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทำประโยชน์ ( นส.๓ ) จะกลายเป็นเอกสารศักดิ์สิทธิ์ที่อธิบายด้วยเหตุผลข้อเท็จจริงไม่ได้ และจะไม่มีใครกล้าลุกขึ้นมาตรวจสอบ

ผมไม่แน่ใจว่าความเห็นตรงไปตรงมาที่คงไม่ต้องอธิบายเพิ่มเติมของคุณบุญฤทธิ์ ภิรมย์ และปมปัญหาที่กล่าวมาทั้งหมดข้างต้นจะได้รับการรับฟังและเข้าสู่การพิจารณา ของผู้ทำหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรม มากน้อยเพียงใด แต่ภายใต้สถานการณ์ความเหลื่อมล้ำในการจัดการทรัพยากรซึ่งเกษตรกรในชุมชน ต่างๆ กำลังถูกแย่งยึดพื้นที่ ไร้ที่อยู่ที่ทำกิน การลุกขึ้นมารวมกลุ่มต่อสู้เพื่อการปฏิรูปที่ดิน ปกป้องพื้นที่สาธารณะของชุมชนก็จะเกิดขึ้นทั่วประเทศ คดีความก็จะเข้าสู่การพิจารณาของศาลมากขึ้นเรื่อย ๆ คำถามใหญ่ในวันนี้ คือ แล้วเราจะทำอย่างไรให้กลุ่มคนที่มีเจตนาในการปกป้องพื้นที่ของรัฐ ประสงค์ให้เกษตรกรมีที่ดินทำกิน ไม่ถูกคุกคามรังแก จากการอ้างเพียงเอกสารที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อาศัยช่องว่างในกระบวนการยุติธรรมปกป้องตนเองจากการตรวจสอบดำรงอยู่อีกต่อไป .